摘     要：随着民营化的推进，公法在对公民享有公共服务的受益权保护方面遭遇了挑战。从国家责任理论的角度讲，政府在公法上仍然承担着给付责任，一旦公民对于公共服务的受益权受损，公民原则上可以追究政府的责任。民营化使得政府的责任从民营化前的“执行责任”转变为了“保障责任”。完善政府监督责任以及对政府监督行为进行司法审查是保护消费者权益的两种有力措施。

关键词：政府责任；政府监管；民营化；第三人保护

一、引言

在公共事务治理变革的视野中，民营化是一种国际性潮流。在我国，随着2002年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的出台引发了全国各地实行所谓“国退民进”的民营化改革的高潮。就民营化实践最为普遍的公共交通、水务领域来看，民营化遭致诸多非议。在已被回收特许经营权的重庆“7字头”民营公交案例中，交通事故、脱班等情况频发。有数据显示，“7字头车在公交里的份额占6%，但投诉占了47%。”而水务民营化改革中，例如2014年4月刚刚爆发的兰州威立雅水厂自来水污染事件所反映的水质恶化问题也非个案。在之后的新闻发布会上，兰州市长表示：“对这次污水事件给广大市民生产、生活带来的影响，我代表市委、市政府深表歉意。”但是这道歉主要针对的是污染事件的社会影响，回避了其中的政府责任。

如果说，政府对于民营化前的市场准入等环节的监管尚有迹可循，那么其对于后民营化阶段的监管松懈已经实际危及公民对于公用设施普及服务的受益权，或者说，我国的公用事业民营化正面临“背离公共性的危机”[1]。在我们重新评估民营化的正当性和有效性同时，也须正视民营化后的消费者权益受损问题。若强调政府监督责任的落实是对民营化进程中第三人权益的保障，则建构相应的“政府-消费者”争议诉讼制度就是通过对政府监督权力运行的事后追究来达到促进公益的目的。因此，本文试从行政法角度，从民营化后的政府监督责任以及“政府-消费者”争议诉讼制度的建构两个方向，阐述行政法对民营化后的第三人保护问题上所应做出的回应。

二、民营化概述

    在详细阐述民营化后的第三人保护问题前，我们有必要先了解民营化及其他的一些基本概念。

（一）何谓民营化

对民营化的界定一般分为狭义和广义两个层次。狭义的民营化仅指“公有企业或国有企业释股于民间”[2]，也即通常意义上的出售公有企业或国有企业。广义的民营化泛指各种形式的“政府业务委托民间办理”。美国学者E.S.萨瓦斯认为，民营化的核心是“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。[3]  

相较于“民营化”这个概念，国人对于“特许经营”要更为熟知一些。特许经营正是民营化的主要路径之一。章志远副教授对特许经营是这样认识的：“政府授予某一私人组织直接向公众出售其产品或服务的权利”[4]，“特许经营的本质是政府将竞争机制和市场力量引入到公共服务的供给之中，充分发挥公共部门与私人部门各自禀赋优势，通过相互之间的密切合作，为社会成员提供更多更好的公共产品和服务。”[5]事实上，章志远副教授对特许经营本质的概括也符合民营化的本质特征。

（二）实质民营化和功能民营化

实质民营化指某特定行政事务的国家任务属性维持不变，但国家本身不再负责执行，而转由民间负责或提供。实质民营化多出现在不涉及公权力之行使的公共服务、给付行政领域。举例来讲，2002年7月成都市政公用局将6条公交线路的特许经营权出让，这就属于实质民营化范畴。

功能民营化指某特定事物之履行，不仅其国家任务之属性不变，即国家本身也未放弃自身执行的责任，只是执行阶段选择借重私人力量的方式完成任务。功能民营化又俗称“委托外包”，简称“委外”，相当于国外所称之contracting out，又可进一步分为：行政助手、专家参与和行政委托。[6]

本文对于政府监督责任的探讨多集中于实质民营化范畴。笔者以为政府对属于实质民营化范畴内的民营化项目的监督力度应强于功能民营化，因而对政府监督行为的司法审查也主要侧重于前者。详细理由将在本文的第四部分阐述。

（三）民营化与给付行政

给付行政作为国家行政的一种形态，也称服务行政或福利行政，系指国家提供公民给付、服务、或给予其他利益的管理方式。[7]按照日本学界通说，给付行政是指通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供，通过社会保障，公共扶助等进行的生活保护保障，以及资金的交付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公共行政活动，其种类大致可分为供给行政，社会保障行政和资助行政。[8]提供诸如水、电、燃气、公共交通等公共设施也当然属于给付行政。“民营化本身与给付行政并不矛盾，但两者关系需要协调处理。民营化的核心之一是引入市场机制，市场机制的基本理念是所有人都被同样对待，且同一物品须支付同样的价格，无论富人和穷人。而给付行政则强调社会公平与正义，对于穷人等弱势群体提供高于富人的给付，实行合理的差别待遇，并遵循禁止过剩给付之原则。民营化之后对于处于社会底层的弱势群体的生存安排还需要政府采取辅助措施保障其基本需求得到满足。”[9]

（四）民营化与公民受益权

优性发展理论认为，国家的义务即人民的权利；国家若履行若干种积极的义务，即人民获有若干积极的权利。人们为了得到优性发展，不仅享有消极的基本权利，还享有积极的基本权利——受益权。[10]根据台湾学者对于受益权的外延的阐释，受益权的内容包括：由政府提供公民日常生活所不可缺少的工业和技术性服务，如铁路、交通、邮政、供水供电、文化教育设施、养老福利设施等；由政府提供公民社会生活最低限度的直接保障，如社会保险、社会救助或其他社会福利；由政府根据特殊目的所制定的社会、经济、文化政策而给予公民生活改善措施，如对青少年保护、培养、知识技术的传授、对个人的资助、对科技文化的推行等。[11]在公共服务领域民营化之后，国家虽然不再承担某种义务的直接履行责任，且各国宪法对公民所享有的具体的基本权利的列举不尽相同，但是受益权与自由权一起作为宪法上的基础权利，仍然应当受到公法的保护，民营化并不因此剥夺人们应享有的、受宪法保护的、接受国家供给的公共服务的权利，而不论这种服务是有偿的还是无偿的。

三、民营化对普及服务的威胁——以公交民营化为例

“在实践中,政府责任的缺位集中体现在三个环节:一是特许经营者选择过程的不合理。二是特许经营合同的不规范。三是政府后续监管的不到位。”[12]本文的探讨源于这样的认识：尽管政府已经将一些传统上由政府担负的任务转移给了私人部门执行，但是在后民营化阶段，政府仍保留着监督这些任务执行的责任。然而从现实来看，政府监督的怠于履行已经造成许多民营化的负面效应，在此列举一些公交民营化的案例。

自2003年湖北十堰在全国率先“全城公交民营化”以来到2008年湖北市政府回收特许经营权，短短五年间，十堰共发生四次公交停运事件，十堰城区70万人口饱受出行难之苦。[13]无独有偶，湖南长沙公交民营化后，公交企业集体停运事件也频频发生，使正常经营中的公交线路瘫痪，更有甚者，拒载老年乘客的现象也屡见不鲜。[14]在安徽合肥，仅2007年前5个月的时间段内，共发生了公交车交通事故27起，导致11位市民死亡，45位市民受伤。在江苏无锡，自无锡公交整体与香港九龙公交等合资成立无锡九龙公共交通股份有限公司之后，市民对其服务颇有怨言，比如空调车投入太多、线路设置不合理、车次间隔过大等。[15]在我国台湾地区，“随着劳工的大量离职，台汽的经营规模也同时缩小，全省200多条路线改由私人客运经营或是完全停运。基于追求最大利润的动机，私人业者对经营黄金路线的兴趣远甚于其他路线。即使政府补助行驶特定路线所造成的亏损，民间业者经营偏远地区或是低承载路线所造成的亏损的意愿依然不高。至于一般的路线，私人客运减班、脱班也是常见。”[16]

在这里，我们不妨把在电信业较常涉及的“普及服务”（Universal Service，也译为“普遍服务”）这一概念借鉴到本文中用来指代公交民营化中所面临的公民的出行权或者说是基于合理价格下对公共物品享有的受益权得不到基本保障的情形。根据维基百科的解释，“普及服务”是指一国为其居民所提供的基线水平的服务。“普及服务的基本要素为服务提供之遍及性、平等性对待与延续性以及价格的可负担性。”[17] 有学者认为，“民营化政策可能与社会正义与公平原则相冲突，造成国家承担的普及服务义务的异化或弱化。”[18]以上的例子已经充分证明了这种担忧并非杞人忧天，民营化使得公共交通的普及服务危在旦夕。[19]

四、民营化后的政府监督责任

（一）政府监督责任的基础

“真正的民营化绝不意味着政府角色的彻底消失，只是角色的适度变迁而已。”这一观点已经得到研究民营化问题的学者的普遍认同。具体而言，有学者认为：“民营化的推行非但没有减轻反而加重了政府的责任：民营化之前的方案设计、民营化之中的政策说服以及民营化之后的监督与保障。其中，后民营化阶段的监督与保障更为重要。这不仅是理解民营化概念不可或缺的内容，更是民营化最终能否取得成功的关键。” [20]笔者以为，民营化使得政府从“台前”走向“幕后”，不仅是行政变革的结果，也是相关理论所促成的结果。这些理论作为基础影响着对于民营化政府监督保障责任的认识和理解。

1、生存照顾论

厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）在他1938年发表的《当成是服务主体的行政》一文，开启了德国行政法学重视“服务行政”之门，文中提出的“生存照顾”一词表明了现代国家行政任务重心之所在。他认为，国家应责无旁贷地提供生存照顾，而且加上科技的发展造成公用事业规模远非个人能力所能建立及维持，因此基本上宜由国家承担。由于现代国家的重心在于行政，所以正义的社会秩序多由行政来实现，生存照顾主要由行政机构来承担，生存照顾乃现代行政任务，现代行政具有“服务性”。后来，福斯多夫又正式提出了生存照顾“辅助性理论”，即生存照顾适当社会不能凭己力维持“稳定”时，国家才扮演的一种“国家补充功能”。[21]福斯多夫的生存照顾理论与当时行政的现实有关，因为当时的西方已有越来越多的政府通过委托民间组织来间接地向公共提供给付。

随着民营化运动的兴起，国家扮演的角色从之前的“给付主体”日益变迁到“保障给付的主体”，国家对人民生存照顾所担负的国家责任亦从全面负担的给付责任转变为保障给付的责任。[22]

2、责任阶段论

从责任角度来看，民营化的主要特征在于将责任在国家与社会之间重新分配。德国学者G.F.Schupper极力倡议的责任双阶段与民营化后的国家责任变迁的关联最为密切。G.F.Schupper从国家执行行政任务密度的观点出发，由强至弱，依序将行政责任区分为“履行责任”、“保障责任”、和“网罗责任”三种基本类型。“履行责任”指国家或其他公法人自行从事特定任务之责任。“保障责任”指特定任务虽由国家或其他公法人以外之私人与社会执行，但是国家或其他公法人则必须负起担保私人与社会执行任务之合法性。“网罗责任”则着重在备位功能，仅于具有公益性之管制目的无法由私人与社会达成或管制失灵时，此项潜在之国家履行责任始被予以显性化，网罗责任为具有结果取向之国家责任。据此，公共服务领域的民营化仅意味着国家责任从履行责任转变为保障责任和网罗责任。[23]

3、政府底线责任论

在研究公共行政的学者看来，政府有责任给国民提供均等化的底线公共服务，而且应当随着经济发展水平的不断提高和社会财富总量的不断积累，不断提高社会成员的底线需求满足水平。[24]时至今日，对政府在公共服务供给中的底线责任已不能片面地理解为“解决温饱问题”，结合公共服务领域民营化的趋势，政府的底线责任体现在保障公众在民营化后享受均等的、无差别的普及服务，不仅是医疗就业住房等民生环节，更体现在基础设施方面。无论民营化的程度如何，政府的监督保障责任始终是不可逾越的底线责任，是源于对一国之民“生存照顾”的义务。

尽管对于民营化后的国家（政府）责任，学者们在语言表达上不尽相同，或称之曰“保障责任”、“担保责任”或称之曰“底限责任”，但是都传递着同样的思想：民营化并未使政府的角色从公共服务领域完全消失，只是因为私人主体有能力提供更好的服务而不再承担直接的管理、执行责任，转而监督公共服务的正常供给，保障公共利益不会因为由市场机制起重要作用的民营化运动而受损，但这一身份的转换最终并不改变国家保护和改善公共服务供给的任务属性。换言之，一项原本由国家履行的公共服务转由私人主体来履行，国家固然能免除其直接履行的责任，然而对于这一公共服务本身有没有被合适地履行，国家仍无法完全摆脱责任，因而国家对私人主体提供公共服务的过程、服务质量、服务价格等还需加以监督。

还需要进一步指出的是，视各公共服务领域的民营化程度，政府可能担负不同程度的监督责任。就实质民营化和功能民营化的分类而言，笔者以为政府对实质民营化项目的监督力度应强于功能民营化。在实质民营化的情形下，如基础设施的兴建与营运，其并未改变国家行政任务的属性，国家只是不再亲自负责此项公共服务的给付，私人主体得以以自己的名义，独立经营，政府须对之进行强度较大的监督，以期平衡商业利益与公共利益；相较之下，在功能民营化的行政助手、专家参与和行政委托等几种情形下，私人主体并不具有独立的身份，其行为本身就是在政府机关的指挥和指示下进行的，因而政府在民营化后阶段对其提供公共服务的监督力度可以相对较弱，而万一发生私人主体的行为侵害消费者利益或公共利益的情形，原则上，发出指示的行政机关为责任主体，而非监管机构。从而，在司法审查时，也应侧重于审查对实质民营化范畴内公共服务的政府监督行为。

（二）法律、法规对于民营化后政府监督责任的规定

《行政法许可法》第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。”从文本意思理解，行政许可法的精神总体上是维护公益和监督行政管理并行的。其第七十条规定“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是对于政府监督的具体内容，行政许可法并无涉及。

2009年5月建设部发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》（以下简称《意见》），针对“不重视公平、公开的竞争机制的建立；存在着监管意识不强，监管工作不落实，监管能力薄弱和监管效率不高等问题”，强调了对公共事业产品和服务的监督、对安全生产的监督、对成本价格的监督。《意见》还明确了“市、县人民政府市政公用事业主管部门”作为“市政公用事业监管的具体执行机构”，对其行政区域内“市政公用事业准入、运营、退出的全过程进行有效监管”。应该说，《意见》相较于行政许可法在监督内容上有了进一步明确，但也仅限于原则性的概括。

近些年来，深圳（2003年3月）、北京（2003年8月）、天津（2005年7月）、杭州（2007年3月）、成都（2009年11月）等诸多城市都出台了公用事业（城市基础设施）特许经营的地方性法规，适用于“城市供水、供气、供热；污水处理、垃圾处理；公共交通”等“直接关系公共利益、涉及公共资源配置和有限自然资源开发利用”的事项。其中，《成都市人民政府特许经营权管理办法》第三十二条规定：“从事特许经营权出让和监督管理的行政机关及其工作人员有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对负有主要责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）弄虚作假、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的；（二）对不符合法定条件的竞标者、竞拍者等授予特许经营权或者不按程序实施特许经营权出让的；（三）不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的。”此处，虽言明“不依法履行监督职责或者监督不力”的主要负责人和其他直接负责人需承担行政处分甚至刑事责任，但是对于如何界定“造成严重后果”还待进一步明确。否则，行政机关将时时能够以“法律没有明确规定”为由而可以无所作为,并且不用为此承担任何责任。

具体到公交民营化方面的相关规定，现行法律对于公交民营化后的政府监督责任的规范并不明确，形式上多为追究监管部门工作人员的个人责任（行政处分）或刑事责任，且无明确的责任要件和追究责任的具体方式和方法，从而导致当相应的监管部门的行政责任并没有得到实际追究，不利于民营化后消费者权益的保护。如《城市公共汽电车客运管理办法》仅有一个条文涉及公交监管部门的行政责任。[25]而《广州市城市公共汽车、电车专营管理规定》这部可视为行公交特许经营先河的地方法规只对专营对政府监管部门的监督责任也只字未提。虽然近些年来各地出台的公用事业特许经营条例都作了“社会公众享有对特许经营的知情权和监督权，对侵害公众合法权益的行为有权进行投诉、举报”的类似规定[26]，但是对于民营化前后公众权益受损的救济似乎也仅止于投诉举报和对特许经营者提起民事诉讼。

各公用事业监管机构作为民营化的规制者，有必要对其本身进行规制，除了强化社会监督，还须完善对规制行为的司法审查。从公民基本权利的受益性功能上看，国家也有义务为公民提供多元的、积极的、有效的司法救济。

五、行政诉讼模式的“问责”——“政府-消费者”争议诉讼制度的建构

（一）必要性研究

现代行政法承载权利救济和公共福祉的两大制度功能。行政主体范围的过于狭窄一直都是我国传统行政法学的不足之处，其已经成为制约行政法学发展的瓶颈，一定程度上也阻碍了权利救济渠道的畅通。我们常常遇到这样的问题：即使法律并没有明确地将某一类主体划入行政主体范畴，却并不能排除该类主体在实践中行使行政权力的情形发生。而且，当这类主体因行使行政权而侵犯相对人权益时，相对人却又因为没有法律规范而无从提起行政诉讼，无法维护自己的合法权益。由此，法律原本之立法目的并未达到。就公用事业民营化范围内而言，私人主体直接或间接地行使行政权力的现象并不少见，例如高速公路收费站收取“过路费”、“进城费”。事实上，传统的以“行政权力”为识别要素来区分行政主体的做法随着民营化的普及已不能适应现实的行政变革。美国学者认为，政府业务委外中私人主体不受公法约束的状况已经导致了一个法理上的问题，那就是“宪法权利的失保护性（underprotective）”。[27]而美国的实践是通过扩大“国家行为”标准的内涵，“将一些可归属于‘国家行为’的私人承包商的行为纳入公法调整范围，其要经受公法实体规则的约束”[28]。当然，也有学者认为，市场的压力与直接的宪法制约具有相同作用，因而法院可能会给与这些私人主体（在适用公法规则时）以更大的回旋余地。[29]虽然法院偶尔会扩张“国家”的概念，但大部分的公法规则依然不能适用在私人——即便这些私人组织所执行的任务，原先系由政府所承担。[30]就我国现状而言，虽然“我国在现有法律未作修改的情况下，或许可通过法律解释的方式将有法律规定的合同授权作为行政授权的新种类，从而解决特许经营人行使公权力时的地位问题”[31]也不失为解决之道，但是如此却仍无法解决上文所提及的国家承担的普及服务的弱化和政府监督保障责任的缺位问题。

比较合理的做法应当是以政府监督机关不履行监督责任或监督不力为切入点，建立“政府-消费者”争议诉讼制度，为民营化后的第三人权益保护打开公法救济的大门。

“在美国，行政法特别规定了管制机构的决策程序以及管制行为必须接受独立司法审查的范围和可行性。同时，行政法规定了不同的管制领域必须遵守的共同的原则和程序。”[32]而从我国的民营化实践来看，“特许经营人-消费者”这个类型的争议由民事程序解决；“政府-特许经营人”类型的争议，尽管特许经营合同的性质尚有争议，但是司法实践中，“特许经营人-消费者”这两类争议对簿公堂的情况还是很常见的。对比来看，“政府-消费者”类型的争议却常常被拒于法院的大门外。“无救济，就无权利”。没有程序法上的救济，就不能保证实体权利。因此，对救济途径的强调就是对公民权利的强调。无论是从前述的完善民营化后的政府监督保障责任观之，还是从健全行政诉讼制度来看，建立以保障民营化后消费者权益为目的的“政府-消费者”争议诉讼制度都是有积极意义的。

（二）可行性研究

1、诉讼理由

按照德国学者G.F.Schupper提倡的责任阶段论，民营化后，政府对于公共服务的提供从“履行责任”转变为“保障责任”或涵盖性更强的“网罗责任”，其身份由执行者变为监督者，这一身份和责任形态的转变导致“政府-消费者”争议的行政诉讼理由随之改变。

在德国，后民营化阶段，消费者得以对政府提起的行政诉讼源于一种“请求进入公共设施之请求权”的规定，而由此形成的诉讼属于行政给付诉讼范畴。“根据德国行政法院的一般见解，国家不得因将公行政任务托付给私人，而避开已存在之人民要求给付或要求对其给予无瑕疵裁量决定的公法上请求权。但‘给予给付请求权’转变为‘使获得给付的请求权’，也就是对私人给付主体施加影响。给付受领人对国家主张有此种影响力存在且要求其执行而提起的诉讼，得寻求法律途径为之。最重要的案例，要属地方自治法上，请求进入公共设施之请求权。”[33]

但是我国宪法及行政法相关法律并未出现对类似“请求进入公共设施之请求权”的规定，若提起行政给付诉讼则缺乏法律的直接依据。在普及服务尚不能得到普遍认同进而上升为法律时，若仅依宪法基本权利的防御功能或依法行政原则来判断消费者是否具有公法上的请求权，无疑是对法官们在法理及法律适用技术上的严峻考验。从当下的司法审判水平来看，姑且不论该种诉讼最后的“给付”如何实现[34]，仅就起诉原因便不符合给付诉讼的起诉规则。

因此，以笔者之见，最佳的诉讼理由应当是行政不作为。在我国，行政诉讼的案由分为三大类：作为类、不作为类和行政赔偿类。[35]民营化前，消费者若提起诉讼，要求政府向其履行公共服务的给付或作无瑕疵给付，则支持这样的诉讼请求的理由为：直接给付责任的不作为；而民营化后，依据国家担保责任的法理，对政府提出行政不作为的诉讼，其依据的诉讼理由为政府履行保障责任的缺陷或缺失，即监督责任的不作为。虽然前后都表现为不作为的形式，但是缘由不同，因而若发生争议诉诸法庭，所提交的诉状的案由也应当有区分。

结合诉讼理由，笔者尝试为本文中所称的“政府-消费者”争议诉讼下一个学理性定义，即民营化后因政府监督私人主体履行公共服务给付不力，造成不当给付或者瑕疵给付，给消费者造成损害，消费者依法提起行政诉讼，追究政府监管机构行政不作为的责任的诉讼。

    2、原告资格

行政诉讼法对于原告资格的规定分散于《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。其中，《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”从相关法律的规定来看，是否与具体行政行为存在“法律上的利害关系”是判断原告资格的主要依据。

就“政府-消费者”争议而言，也许有人会认为，在这类争议中，消费者的实际权利并未受到侵害，至多为一种概括性的抽象权利受损。因而，不存在所谓的“法律上的利害关系”。而现行的司法审查在进行原告资格审查时也只是从外延出发，把权益限于人身权、财产权及法律、法规明文规定的其他法定权利，而这样的理解显然不利于相对人的利益保护。

有学者认为，起诉资格的标准由法定权利向法律保护的利益或法律上值得保护的利益扩张已经是一种国际化趋势，应将权利的内涵界定为“以宪法规定的基本权利为基础的，各具体法律、法规明确规定及隐含地体现于法律的原则、精神之中的应予以保护的各种利益的总和。”[36]姜明安教授也认为，“从立法本意来讲，《行政诉讼法》仅排除了政治权利，并没有排除其他经济和社会权利……《行政诉讼法》中的人身权和财产权均是广义的，不是狭义的，也就是说只要某项权利包含人身权和财产权的内容，就应该属于司法保护的范围，而经济权利和社会权利都或多或少地、直接或间接地包括人身权和拆产权的内容。”[37] 由此看来，在那些消费者因政府怠于履行监督责任、放任私人主体拒绝向偏远地区提供公交服务而权益受到损害的案例中，当然包括消费者在财产权和人身权方面的利益受损，保护其基于合理价格下对公共设施的使用权、受益权不受侵害当然属于公法保护的范围。而民营化后行政监督责任的履行与否或者说在实体上是否履行得当，直接关系到公众是否实际享有这些公法保护的权益，是否得以进入公共设施，享受公共设施带来的生活便利，还关系到民营化的目标实现——使公众享有可负担的优质服务。

为了防止此类诉讼一旦成型可能导致的原告资格泛化问题，笔者以为，可以通过立法将原告资格赋予检察机关或消费者协会，由他们代表公众起诉。但是在条件成熟时，赋予个人以原告资格无疑是对民营化后消费者权益保护的最佳考量，也是行政诉讼发展之趋势。例如